La Guerra en Ucrania y los Cambios en las Organizaciones Internacionales
Omar Hassaan Fariñas
La guerra en Ucrania ha llevado a diplomáticos, funcionarios de la ONU y expertos en relaciones internacionales a preguntarse si nos estamos acercando a un "nuevo momento de San Francisco", es decir, una coyuntura histórica como la de 1945 (creación de la ONU), cuando se hace posible que los estados reescriban las reglas de la gobernanza global (“global governance”) desde cero. No hay duda de que escucharemos mucho sobre la necesidad de reformar, o reemplazar, la ONU en los próximos meses y años, con énfasis en hacer cambios en el Consejo de Seguridad para evitar el tipo de estancamiento que hemos visto entre las potencias, sobre Ucrania.
Las principales tensiones de poder actuales en el sistema (entre Occidente, por un lado, y Rusia y China, por el otro) significan que en la actualidad solo son posibles reformas limitadas de la gobernanza global. No obstante, el COVID-19 y la guerra de Ucrania han puesto de relieve algunas brechas importantes en el sistema internacional que requieren atención urgente, entre ellas:
· Generar mecanismos para manejar los efectos globales de los “choques” inesperados, ya sean pandemias, guerras clásicas o desastres naturales, particularmente sus efectos sobre la economía internacional;
· Crear mecanismos para contrarrestar la información errónea y la desinformación (especialmente en el ciberespacio) que exacerban las crisis de todo tipo y pueden impulsar nuevos conflictos;
· Mejorar los mecanismos existentes para el control de armas y fomento de la confianza en un entorno internacional cada vez más conflictivo.
Las guerras y las crisis hacen que apreciamos más el tema de la gobernanza mundial. Las grandes guerras crean oportunidades para grandes innovaciones en el sistema internacional. La Primera Guerra Mundial dio origen a la Sociedad de Naciones. El fracaso de la Liga y la reacción a los horrores de la Segunda Guerra Mundial nos dieron la estructura básica de la ONU. En aspectos fundamentales, la ONU continúa funcionando dentro de los parámetros establecidos en San Francisco en 1945, sobre todo gracias al veto del Consejo de Seguridad.
La serie de guerras que surgieron después del final de la Guerra Fría llevó a los líderes de la ONU a reevaluar las operaciones de paz y la protección de los civiles. Las guerras y crisis más pequeñas pueden no tener el mismo impacto en el sistema internacional, pero aun así pueden obligar a las organizaciones multilaterales y a sus estados miembros a repensar cómo cooperan. Es bien sabido que la Carta de la ONU no hace referencia al mantenimiento de la paz. Sin embargo, la crisis de Suez (1956) y otros conflictos de la Guerra Fría llevaron a los primeros líderes de la ONU a desarrollar las operaciones de cascos azules como una de las herramientas más conocidas de la organización, hasta los momentos.
En algunos casos, puede parecer que una guerra o una crisis presagian reformas importantes en el sistema internacional. Las grandes guerras que involucran a las superpotencias del momento, pueden conducir a un cambio fundamental en el sistema internacional, mientras que las crisis de menor nivel pueden conducir a cambios técnicos y operativos en el funcionamiento de las instituciones internacionales. En algunas crisis,estas resultan ser oportunidades de reforma desperdiciadas.
No obstante, parece que la Guerra de Ucrania pudiera prolongarse. Incluso, si resulta posible un cese de las hostilidades en los próximos meses, es posible que nos enfrentemos a un largo enfrentamiento entre Rusia y Occidente, el cual será muy semejante al de la primera Guerra Fría. Cuanto más se prolongue esta crisis, mayores serán sus efectos potenciales sobre la cooperación internacional y la economía global. Los rusos ya están enmarcando el conflicto como una guerra de poder con la OTAN. Estados Unidos ha declarado que su objetivo es debilitar a Rusia suministrando armas a Ucrania y los miembros de la UE están trabajando para desvincularse económicamente de Moscú, al mismo tiempo que arman a Ucrania. Existe el riesgo de que la guerra se convierta en una confrontación mucho más amplia y profunda, aunqueclaro, si culmina en un intercambio nuclear, los debates sobre la reforma de la gobernanza global serán la principal preocupación de absolutamente nadie.
También amerita mencionar que muchos observadores fuera de Europa siguen siendo escépticos de que esta guerra sea realmente una preocupación global en lugar de regional. Algunos miembros importantes del G20, como China e India, han optado por adoptar un enfoque pasivo de la guerra en la ONU, pidiendo la paz y absteniéndose en la mayoría de las resoluciones de la ONU sobre la guerra, mientras mantienen relaciones cordiales con Rusia. Otros, como Brasil y México, condenaron la agresión de Rusia pero no apoyaron los esfuerzos para sancionar a Moscú o imponer sanciones diplomáticas a los rusos. En su opinión, aislar a Rusia por completo dificultará una solución diplomática al conflicto. Ucrania y algunos de sus aliados han pedido reformas de la Carta y el sistema de la ONU, pero es poco probable que estas medidas tengan éxito, por lo menos en el corto plazo.
Entonces, mientras que los líderes estadounidenses y europeos a menudo han enmarcado la guerra como una prueba fundamental, incluso existencial, del orden internacional, este “visión” de la crisis no es universalmente aceptado. Ucrania y algunos de sus aliados han pedido reformas de la Carta y el sistema de la ONU para disuadir a Rusia de una mayor agresión (incluida la exclusión de Rusia del Consejo de Seguridad), pero es poco probable que estas medidas tengan éxito. Mientras tanto, China ha lanzado una nueva Iniciativa de Seguridad Global impulsada en parte por la guerra, pero consiste en gran parte en puntos de conversación bien conocidos de Beijing, incluida la importancia de la soberanía estatal, además de la oposición a las sanciones occidentales y la "política de conformación y enfrentamiento de bloques".
La situación general en Ucrania es que, a menos que ocurra una enorme y catastrófica escalada de la guerra, este no es un "nuevo momento de San Francisco" que permita reformas importantes a la Carta de la ONU o al Consejo de Seguridad: en primer lugar, la arquitectura de seguridad de la ONU, a pesar del fracaso de Ucrania, todavía funciona de una manera que el Consejo de la Sociedad de Naciones no hizo a fines de la década de 1930; en segundo lugar, muchos países no occidentales no ven la guerra como una crisis existencial que exige una reforma del sistema de la ONU y finalmente, China, una de las principales partes interesadas en la ONU, está adoptando un tono conservador.
La guerra de Ucrania ha demostrado qué tan frágiles pueden ser los mecanismos actuales para el control de armas, por ejemplo. Si la ONU va a tener algún peso en las discusiones de paz y seguridad en el futuro, debe al menos abordar estas preocupaciones estratégicas. Eso no significa tratar de establecer nuevas instituciones y órganos creados en virtud de tratados. Por ahora, la ONU puede:
· Convocar y fomentar debates sobre nuevos mecanismos de gestión de riesgos estratégicos y nuevas tecnologías;
· Proporcionar un espacio donde los estados pequeños y medianos puedan crear coaliciones que promuevan normas de uso responsable de los nuevos sistemas de armas, al tiempo que refuerzan los vacilantes acuerdos de control de armas existentes sobre armas como las minas terrestres y el gas venenoso;
· Buscar formas de revertir un declive reciente en los mecanismos basados en la ONU y fuera de ella para promover la transparencia en torno a los asuntos militares y los flujos de armas;
· Alentar a los institutos de investigación de la ONU, como el muy respetado Instituto de Investigación sobre el Desarme de la ONU, a participar en la investigación y promoción de nuevos mecanismos cooperativos de control de armas, en un momento en que muchos estados de la ONU se centrarán en la disuasión.
En conclusión, hay mucho trabajo por hacer pensando en el futuro de la gobernanza global después de la pandemia y la guerra de Ucrania. Es poco probable que tengamos una imagen completa del camino a seguir en los próximos meses. Por ende, es igualmente poco probable que veamos reformas fundamentales a la Carta de la ONU y al Consejo de Seguridad en un futuro cercano; es más probable que veamos reformas a los mecanismos que los estados pueden usar para cooperar en respuesta a guerras futuras y choques asociados por medios económicos, humanitarios y de otro tipo; la ONU puede tener un papel muy útil en el tratamiento de la información errónea y la desinformación; y, finalmente, la nueva agenda de seguridad de la ONU sigue siendo opaca, pero debe reflejar un entorno internacional profundamente desafiante. La ONU se encuentra en un momento peligroso, pero el peligro puede ayudar a pensar más.
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